Europe : une politique sociale est-elle possible sans démocratie?
C’est un cliché, répété à l’envi par les nationalistes français, qu’ils soient de droite ou de gauche: l’Europe, cheval de Troie de la mondialisation, serait incompatible avec le modèle social français. Pire, elle serait le moteur de sa déréliction. Le libre-échangisme, sorte de péché originel de la construction européenne, en serait la cause. Sauf que l’Union européenne ne se réduit pas à un accord de libre-échange: elle repose sur un corpus juridique – le fameux acquis communautaire – qui pourrait bien, un jour, constituer la base d’un État providence européen.
La libre-circulation à la source du droit du travail européen
L’Union européenne s’est construite sur l’idée fondamentalement libérale que les échanges économiques sont un instrument de paix. Les fondateurs de l’Europe telle que nous la connaissons avaient fort peu de foi dans l’efficacité de la diplomatie traditionnelle. Ils croyaient au pouvoir des relations économiques. C’est ainsi que Jean Monnet, négociant en cognac avant d’être résistant, et diplomate, pensa l’Europe comme un ensemble d’acteurs liés par des “solidarités de fait”.
Progressivement, les Etats européens ont dû, pour asseoir leur coopération, établir des règles communes. Certaines ont été établies par la Cour de Justice des Communautés européennes, chargée de trancher les différends opposant les individus ou les entreprises aux Etats européens, ainsi que les Etats entre eux. D’autres ont fait l’objet de règlements destinés à encadrer les relations économiques afin de permettre aux biens, aux capitaux et aux travailleurs de circuler librement. Il s’agissait d’assurer aux acteurs économiques qu’une prise électrique française respecte les mêmes normes de sécurité qu’une prise électrique allemande et qu’un coiffeur italien est aussi qualifié qu’un coiffeur belge.
Il fallait aussi garantir aux salariés qu’ils pourraient accéder, en travaillant à l’étranger, à un minimum de droits sociaux. Contrairement à un préjugé souvent relayé par les médias, les traités européens ont établi dès 1957 un principe de non-discrimination entre les travailleurs. Que signifie-t-il? Tout simplement qu’un travailleur européen, résidant dans un autre pays que le sien, bénéficie exactement des mêmes droits sociaux que les ressortissants de ce pays. Mais dans les faits, qui est concerné par ces droits? En définissant de manière très large la notion de “travailleur” présente dans le Traité de Rome[1]Deborah Lewie-Blum contre Land Baden-Wurtenberg, affaire 66/85, arrêt du 3 juillet 1986 , en l’élargissant aux demandeurs d’emploi [2]The Queen contre Immigration Appeal Tribunal, ex parte Gustaff Desiderius Antonissen, affaire C-282/89, 26 février 1991, et à leur famille, la Cour de Justice des Communautés Européennes a étendu pas à pas ces droits sociaux à l’ensemble des citoyens de l’Union européenne.
Les fragments de droit qui esquissent les orientations sociales européennes sont ainsi nés de la volonté d’accorder à tous les travailleurs européens les mêmes droits afin de permettre le fonctionnement du marché européen. Mais le juge et le législateur sont allés plus loin, en étendant ces droits à tous les citoyens des pays européens. Ce glissement est consacré par le traité de Maastricht, par lequel les États membres établissent la notion de citoyenneté européenne.
Du droit du travail aux droits sociaux
La traité de Maastricht, souvent montré du doigt par la gauche française, est pourtant le premier texte à défendre une politique sociale en soi. Maastricht, c’est le traité qui crée la citoyenneté européenne. A partir de Maastricht, les droits des Européens ne sont plus associés à leur qualité de travailleurs et ne sont plus simplement au service de la libre circulation: ils deviennent une fin en soi. Le moteur de l’Union européenne n’est plus seulement économique: il est fondamentalement politique.
Plus près de nous, la Charte européenne des droits fondamentaux définit en 2000 une série de droits sociaux attachés à la personne de chaque citoyen européen. Il s’agit notamment du droit à l’information et à la consultation des travailleurs au sein de l’entreprise, de la protection en cas de licenciement injustifié, de l’interdiction du travail des enfants ou encore de l’accès aux services sociaux. Cette charte est passée relativement inaperçue, sans doute du fait de son caractère non contraignant. Après tout, que faire d’un texte qui ne serait rien d’autre qu’une déclaration de bonnes intentions? C’était sans compter sur le Traité de Lisbonne, qui affirme en 2009 la dimension contraignante de cette charte. Autrement dit, les Etats membres ne peuvent y contrevenir, sous peine de sanctions. Cependant, il faut le reconnaître: les principes établis restent bien trop généraux pour représenter une véritable contrainte.
Le socle des droits sociaux adopté en 2017 et le plan d’action de la Commission annoncé en 2021 changeront-ils la donne? C’est peu probable, tant que les Etats membres n’y trouveront pas leur intérêt. De fait, le plan d’action n’a aucune valeur contraignante…
La politique sociale ou l’impuissance européenne
Tout dans les Traités concourt à faire passer l’Union européenne pour le vilain de l’histoire. Les Traités sont des textes écrits et signés – à l’unanimité – par les Etats membres de l’Union. Ils définissent les compétences de l’Union européenne, c’est-à-dire ce qu’elle a le droit de faire: les domaines où elle décide seule (compétences exclusives), les domaines où elle décide avec les Etats (compétences partagées) et ceux où elle se contente d’émettre des recommandations (compétences de coordination).
Dans les faits, les compétences de l’Union s’exercent dans des domaines principalement économiques, comme la politique commerciale ou la politique de la concurrence. La politique sociale et de l’emploi est – sans surprise – une compétence de coordination. Nos hommes politiques ont beau jeu de se plaindre de l’inaction de l’Union européenne en matière sociale, et de lui reprocher d’être un vecteur de libéralisation. La vérité est que l’action européenne en matière sociale est totalement dépendante du bon vouloir des Etats membres.
A cette impuissance politique s’ajoute une impuissance économique, brillamment démontrée par Michel Aglietta et Nicolas Leron dans La Double démocratie. Une Europe politique pour la croissance (2017). Alors que les Etats membres ont progressivement transféré à l’Union européenne leur pouvoir décisionnaire dans le domaine économique, ils ne lui ont pas donné les moyens de rééquilibrer ce pouvoir par une politique sociale. En 2021, le budget total de l’Union européenne reste inférieur à 1% de son produit intérieur brut. Impossible pour l’Union d’agir avec efficacité contre les inégalités. A titre de comparaison, les seules dépenses de protection sociale représentent en France près de 30% du produit intérieur brut du pays. Qu’est-ce que cela signifie? Pour les auteurs de La Double démocratie, l’absence de budget européen conséquent se traduit par un déficit criant de démocratie et une profonde insatisfaction vis-à-vis de l’Union européenne.
Ne pas avoir peur de l’Europe sociale
Pourtant, notre politique sociale doit impérativement se concevoir à l’échelle européenne. Pourquoi? Parce que la politique économique se conçoit au niveau européen. On le voit bien, l’absence d’harmonisation sociale et fiscale entre les Etats membres se traduit par une mise en concurrence des Etats et une pression sur nos systèmes sociaux et fiscaux. La solution, ce n’est pas moins d’Europe, comme on l’entend souvent en France, mais plus d’Europe: donner les moyens à l’Union d’agir vraiment en matière sociale, d’établir des minima sociaux et de réduire les inégalités au moyen d’un budget conséquent.
Il peut y avoir un risque, c’est vrai: celui de l’alignement de nos droits sociaux sur le moins-disant. Si certains travailleurs ont clairement à gagner dans l’établissement de droits sociaux européens, d’autres ont beaucoup à perdre. Ainsi, les mères polonaises qui bénéficient de 20 semaines de congé maternité auraient beaucoup à perdre si l’Union européenne s’alignait sur le système français… Cependant, il faut garder à l’esprit que si la politique sociale devenait une compétence partagée, la politique européenne viendrait compléter et non remplacer celle des Etats membres.
Ce que l’on ignore souvent, c’est que les directives européennes ne peuvent qu’établir des seuils et des plafonds. Il revient ensuite aux parlements nationaux de modifier la loi nationale pour qu’elle respecte le droit européen. Autrement dit, l’Union européenne pourrait décider demain que le salaire horaire d’un travailleur européen doit être au moins égal à 8 euros bruts, mais elle ne pourrait obliger les Etats membres à de que ce salaire soit partout de 8 euros bruts. Si une telle mesure était prise, la France pourrait donc maintenir son SMIC à 10,25 euros brut, tandis que l’Allemagne devrait introduire un salaire minimum. Le problème, c’est que jusqu’à présent, les gouvernements français se sont plutôt montrés opportunistes, alignant leur politique sur le moins-disant et accusant l’Union européenne d’être responsable de leur choix…
Cependant, on voit clairement l’opportunité que représenterait la mise en place d’une compétence partagée entre l’Union européenne et les Etats-Membres: établir des minima sociaux contraignants qui permettraient de protéger les travailleurs européens tout en limitant le dumping social. Une telle politique, accompagnée d’instruments puissants de redistribution, permettrait de compenser les déséquilibres introduits par la mise en place du marché unique.
L’idée que le projet européen est en soi incompatible avec une politique straiociale est un mensonge grossier. Il est cependant évident qu’une véritable politique sociale européenne peine à émerger. Or, on ne peut pas continuer à promouvoir la croissance de la production sans affirmer la nécessité d’une justice sociale. A travers le “Socle européen des droits sociaux”, les Etats européens ont démontré leur volonté de progresser en ce sens. Sans valeur juridique contraignante, ce pacte risque de ne pas être autre chose qu’une coquille vide. Pour sortir du statu quo, il est urgent que les Etats membres dotent l’Union de compétences partagées en matière sociale, et d’instruments de redistribution des richesses, sans quoi le fossé entre les décideurs et l’opinion publique continuera de se creuser.
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